İdari Dava Daireleri Kurulu: Menfi Zarar, İş Yeri Kapatma, Eksik İnceleme

T.C. D A N I Ş T A Y İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU Esas No : 2024/1099 Karar No : 2025/588 Anahtar Kelimeler : -Menfi Zarar, -İş Yeri Kapatma, -Eksik İnceleme Özeti : İdarenin hukuka aykırı işlemi nedeniyle davacının iş yerinin kapalı olduğu döneme ilişkin olarak menfi zarar kapsamı içerisinde kalan ve zorunlu olarak yapılması gereken masrafların belirlenerek tazmin edilmesi gerektiği hakkında. TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … VEKİLİ : Av. … KARŞI TARAF (DAVALI) : Selçuklu Belediye Başkanlığı VEKİLİ : Av. … İSTEMİN KONUSU : Konya 1. İdare Mahkemesinin 07/02/2024 tarih ve E:2024/128, K:2024/193 sayılı ısrar kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava Konusu İstem : Davacıya ait iş yerinin 07/08/2012- 17/12/2012 tarihleri arasında kapatılması nedeniyle uğranıldığı iddia edilen menfi ve müspet zararın tazmini için 70.000,00 TL'nin ödenmesi istemiyle 25/02/2013 tarihinde davalı idareye yapılan başvurunun reddine ilişkin 05/03/2013 tarih ve 3335 sayılı işlemin iptali ile, 70.000,00 TL'nin 05/03/2013 tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti : Konya 1. İdare Mahkemesinin 08/09/2022 tarih ve E:2022/382, K:2022/786 sayılı

kararıyla; Danıştay (Kapatılan) Onyedinci Dairesinin 30/05/2016 tarih ve E:2015/8549, K:2016/4174 sayılı bozma kararına uyulmak suretiyle, dava konusu iş yerine Selçuklu Kaymakamlığı tarafından 05/02/2004 tarihinde içkisiz istirahat ve eğlence yeri işletme izin belgesi verildiği, belediye encümeninin 16/02/2012 tarih ve 262 sayılı kararıyla iş yerinin ruhsatsız olduğundan bahisle kapatıldığı, mezkur encümen kararının yargı kararıyla iptal edildiği, ancak iş yerinin 07/08/2012-17/12/2012 tarihleri arasında kapalı kaldığı döneme ilişkin olarak müspet ve menfi zararın tazmini talebiyle 70.000,00 TL'nin ödenmesinin istenildiği, konuyla ilgili olarak düzenlenen 17/07/2022 havale tarihli bilirkişi raporunda; "davacı yanın işletmesinin kapalı kaldığı dönem olan 2012 yılından önce ve sonrasındaki (2011, 2012, 2013) yıllarda masaj salonu işletme faaliyetinden dolayı ZARAR beyan ettiği, 2011, 2012 ve 2013 yıllarına ait aylık ortalama hasılatının 2.070,00 TL olduğu, 2011, 2012 ve 2013 yıllarına ait aylık ortalama giderinin hasılatından fazla olduğu ve aylık ortalama giderinin 3.613,86 TL olduğu, 15.04.2012 başlangıç tarihli kira kontratında aylık 900,00 TL kira bedelinin olduğu ancak defter ve kayıtlarında kiranın giderleştirilmediğinden aylık ortalama gidere bu tutarın dahil edilmediği, işletmenin kapalı olduğu 07.08.2012-17.12.2012 tarihleri arasında, defter kayıtlarına göre 17.841,91 TL (personel, elektrik, su ve diğer çeşitli giderler) gider hesaplandığı, İşletmenin Vergi Dairesi'ne beyan ettiği beyannamelerde tek faaliyet kodunun masaj salonu olduğu ve kapalı olduğu tarihler arasındaki 5.565,29 TL gelir kaydının çelişkili olduğunun bildirildiği", davacıya ait iş yerinin faaliyette olmadığı dönemde uğradığı gerçek maddi zararının uğradığı net safi kazanç kaybı olduğu, davacıya ait iş yerinin faaliyette olmadığı 07/08/2012-17/12/2012 tarihleri arasındaki dönemde safi kazancının bulunmadığı, davacının iş yerinin kapalı olduğu 2012 yılında zarar ettiği, ayrıca bu tarihten önceki (2011) ve sonraki (2013) yıllarda da işletmesinin zarar ettiği, dolayısıyla davacının iş yerinin kapatıldığı bu dönemlerde uğradığı gerçek maddi zararının olmadığı, dolayısıyla davacının işletmesinin kapalı olduğu dönemde defter kayıtlarına göre herhangi bir safi kazancının dolayısıyla zararının bulunmadığı anlaşıldığından iş yerinin kapalı olduğu dönemdeki zararına karşılık olarak 70.000,00 TL tazminatın ödenmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin 05/03/2013 tarih ve 3335 sayılı işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ve iş yerinin kapatılması nedeniyle uğranıldığı iddia olunan 70.000,00 TL maddi zararın işletilecek yasal faizi ile birlikte davalı idareden tazminine karar verilmesi isteminin de reddi gerektiği; diğer yandan, ticari faaliyette kazancın elde edilmesi için yapılması zorunlu olan kira, elektrik gideri, SGK, vergi gideri vb. gibi

harcamaların davacının zararı olarak değerlendirilemeyeceğinden davacının anılan kalemlere ilişkin talebinin gerçek zarar hesabında dikkate alınmadığı; davacının açmış olduğu dava nedeniyle ödediği avukatlık ücreti ile vekaletnamenin düzenlenmesinden kaynaklanan noter ücreti olduğu, davacının iş yerinin kapatılması yolunda tesis edilen işlemin Konya 2. İdare Mahkemesinin 30/10/2012 tarih ve E:2012/367, K:2012/1287 sayılı kararıyla iptal edildiği ve bu dosyada davacı lehine vekalet ücreti hükme bağlandığı, dolayısıyla anılan talebin yersiz olduğu, davacının avukatına ödediği vekalet ücretine yönelik talebi açısından ise hukukumuzda, davacıların Mahkemeler nezdinde açacakları davalarda kendisini vekille temsil ettirme zorunluluğu bulunmaması ve davacının kendisini, tamamıyla serbest iradesiyle vekille temsil ettirmesi nedeniyle, tarafların kendi arasında yaptıkları sözleşme uyarınca belirledikleri vekalet ücretine de katlanmak zorunda olması, ayrıca yerleşik yargı içtihatlarına göre, vekâlet ücreti yargılama giderlerinden olup ilgisi bulunduğu asıl dava veya takipte hüküm altına alınacak olması nedeniyle Konya 2. İdare Mahkemesinin 30/10/2012 günlü, E:2012/367, K:2012/1287 sayılı kararında davacı lehine vekalet ücretinin hüküm altına alınmış olması, asıl davanın kesinleşmesinden sonra o davaya ilişkin yargılama giderlerinin ayrı bir dava konusu yapılamayacak olması nedeniyle davacının kendi vekili ile yaptığı ve sadece akdeden tarafları bağlayan nitelikteki ücret sözleşmesi uyarınca ödenmesi kararlaştırılan/ödenen bedelin ve vekaletnameden ileri gelen noter ücretinin eldeki tazminat davasıyla talep edilmesinin açıkça hukuki dayanaktan yoksun olduğu gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir. Daire Kararının Özeti : Danıştay İkinci Dairesinin 15/02/2023 tarih ve E:2022/4216, K:2023/441 sayılı kararıyla; dava dosyası ve UYAP kayıtları incelendiğinde, davacı tarafından, masaj salonu olarak faaliyet gösteren dava konusu iş yerinin kapatılması yolunda tesis edilen işlemin iptali talebiyle açılan davada, Konya 2. İdare Mahkemesinin 30/10/2012 tarih ve E:2012/367, K:2012/1287 sayılı kararıyla dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, anılan kararın Danıştay (Kapatılan) Onyedinci Dairesinin 15/02/2016 tarih ve E:2015/7428, K:2016/855 sayılı kararıyla onandığı ve davalı idarenin karar düzeltme talebinin Danıştay İkinci Dairesinin 18/10/2021 tarih ve E:2021/14144, K:2021/3485 sayılı kararıyla reddedildiğinin görüldüğü, Yine, uyuşmazlığa konu iş yerinin itfaiye yönünden eksiklikleri bulunduğuna dair büyükşehir belediye başkanlığının 22/06/2012 tarih ve 14333 sayılı işlemi ile anılan iş yeri için tekrar itfaiye raporu alınması gerektiğine ilişkin belediye başkanlığının 08/06/2012 tarih ve 4434 sayılı

işleminin iptali istemiyle açılan davada; Konya 2. İdare Mahkemesinin 10/05/2013 tarih ve E:2012/988, K:2013/415 sayılı kararıyla dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, anılan kararın Danıştay (Kapatılan) Onyedinci Dairesinin 30/05/2016 tarih ve E:2015/7838, K:2016/4155 sayılı kararıyla onandığı ve davalı idarenin karar düzeltme talebinin Danıştay İkinci Dairesinin 01/12/2022 tarih ve E:2021/14150, K:2022/6214 sayılı kararıyla reddedildiğinin görüldüğü, Davacı tarafından, iş yerinin kapalı olduğu 07/08/2012-17/12/2012 tarihleri arasındaki 4 ay 10 günlük dönemde menfi ve müspet zararın tazmini için 70.000,00 TL talep edilmiş ise de, davacının işletmesinin kapalı olduğu dönemde defter kayıtlarına göre herhangi bir safi kazancının dolayısıyla zararının bulunmadığının anlaşıldığı gerekçesiyle, davanın reddine karar verildiği, Davacı tarafından, ticari faaliyette kazancın elde edilmesi için yapılması zorunlu olan kira, elektrik gideri, SGK, vergi gideri gibi harcamaların zarar hesabında dikkate alınmasının talep edildiği, Dava konusu işletmenin safi kazancının bulunmaması nedeniyle gelir kaybının bulunmadığının açık olduğu, ancak, iş yerinin kapalı olduğu döneme ilişkin zorunlu olarak yapılması gereken masrafların belirlenerek tazmin edilmesi gerektiği, Buna göre, dava konusu iş yerinin kapatılmasından önceki dönem, kapalı olduğu dönem ve kapatılmanın bitmesinden sonraki döneme ilişkin bilgilerin detaylı olarak araştırılması, dava konusu iş yerine ilişkin kira, elektrik, su, doğalgaz harcamalarına ilişkin faturaların, vergi kayıtlarının incelenmesi gerektiği, Davacı tarafından, vergi ödemelerinin tazmin edilmesi talep edilmekte ise de, davacının 2011-2013 yıllarında zarar beyan ettiği dikkate alındığında, iş yerinin kapalı olduğu dönemde gelir elde edilmesi ve herhangi bir gelir vergisi ödemesinin söz konusu olamayacağının anlaşıldığı, Öte yandan, davacı ile vekili arasındaki ikili bir anlaşma uyarınca, alınacak bir hukuki hizmet karşılığında yapılan avukatlık ödemesinin, avukatın hukuki bilgisinden faydalanması karşılığı yapılan bir ödeme olduğu, söz konusu meblağın ve avukata vekaletname düzenlenmesine ilişkin noter ücretinin davalı idarece tazminine olanak bulunmadığı, Bu durumda; eksik incelemeye dayalı bilirkişi raporu uyarınca davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılarak Konya 1. İdare Mahkemesinin 08/09/2022 tarih ve E:2022/382, K:2022/786 sayılı kararının bozulmasına karar verilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi Israr Kararının Özeti : Konya 1. İdare Mahkemesinin 07/02/2024 tarih ve E:2024/128, K:2024/193 sayılı kararıyla; 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu'nun 37. maddesinde düzenlenen Ticari Kazançtan, aynı Kanun'un, İndirilecek Giderler başlıklı 40. maddesinde düzenlenen "Ticari kazancın elde edilmesi ve idame ettirilmesi için yapılan genel giderlerin(...)" safi kazancın tespit edilmesi için indirilmesi gerektiği, safi kazancın elde edilmesi ve idame ettirilmesi için yapılan kira, elektrik gideri, SGK, vergi gideri gibi harcamaların, hükme esas alınan bilirkişi raporunda safi kazancın hesaplanmasında dikkate alındığı, hükme esas alınan bilirkişi raporu ile Danıştay 2. Dairesinin bozma kararında da davacının herhangi bir safi kazancının dolayısıyla zararının bulunmadığının sabit olduğunun belirtilmiş olması karşısında, davacının anılan kalemlere ilişkin talebinin kabulüne hukuken olanak bulunmadığı gerekçesi eklenmek suretiyle davanın reddi yolundaki 08/09/2022 tarih ve E:2022/382, K:2022/786 sayılı kararda ısrar edilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, işletmenin yıllara göre kâr ve zarar hesabı yapılırken bir kesit olarak değil bir bütün olarak değerlendirme yapılması gerektiği, aksi halde sürekli zarar eden bir işletmenin her çeşit siyasal baskıya ve bu amaca yönelik çok sıkı belediye, maliye, emniyet, sağlık, sosyal güvenlik, çalışma ve iş güvenliği kurumları denetimine tabi tutulmasına rağmen nasıl ayakta kaldığının açıklanamayacağı, bu bakımdan vergi beyanına sığınılarak ve talep edilen keşif delilinin gerekleri yerine getirilmeden eksik inceleme ve araştırma yapılarak ilgisiz ve yetersiz gerekçe ile karar verildiği ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ KÜRŞAT KALKAN'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Konya 1. İdare Mahkemesi ısrar kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE : MADDİ OLAY : Konya ili, Selçuklu ilçesi, Ferhuniye Mahallesi, … Caddesi, … İşhanı, No:… adresinde masaj salonu olarak faaliyet gösteren davacıya ait iş yerinin Selçuklu Belediye Encümeninin 16/02/2012 tarih ve 262 sayılı kararıyla ruhsat alıncaya kadar kapatılmasına ve davacıya 1608 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca 170,00-TL para cezası verilmesine karar verilmiş, söz konusu iş yeri 07/08/2012 tarihinde kapatılmıştır. Bahsi geçen encümen kararına karşı açılan davada Konya 2. İdare Mahkemesinin 30/10/2012 tarih ve E:2012/367, K:2012/1287 sayılı kararı ile encümen kararının iptaline kararı verilmesi üzerine anılan iş yeri 17/12/2012 tarihinde açılmıştır. Böylelikle iş yerinin kapalı olduğu 07/08/2012-17/12/2012 tarihleri arasında oluşan zararın davalı idarenin hukuka aykırı işleminden kaynaklandığı ileri sürülerek 70.000,00 TL tazminatın ödenmesi istemiyle 25/02/2013 tarihinde davalı idareye yapılan başvurunun reddine ilişkin 05/03/2013 tarih ve 3335 sayılı işlemin iptali ile 70.000,00 TL maddi zararın 05/03/2013 tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT : Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrasında, idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu hükme bağlanmıştır. Bu düzenleme ile idarenin, yapmış olduğu işlem ve eylemlerden dolayı zarar gören kişilere karşı hukuken sorumlu olacağı açıkça ifade edilmiş bulunmaktadır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 12. maddesinde; "İlgililer haklarını ihlal eden bir idari işlem dolayısıyla Danıştaya ve idare ve vergi mahkemelerine doğrudan doğruya tam yargı davası veya iptal ve tam yargı davalarını birlikte açabilecekleri gibi ilk önce iptal davası açarak bu davanın karara bağlanması üzerine, bu husustaki kararın veya kanun yollarına başvurulması halinde verilecek kararın tebliği veya bir işlemin icrası sebebiyle doğan zararlardan dolayı icra tarihinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açabilirler. Bu halde de ilgililerin 11’inci madde uyarınca idareye başvurma hakları saklıdır." hükmü yer almaktadır. Anılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, idarece tesis edilen bir işlem nedeniyle ilgililerin zarara uğraması durumunda, söz konusu işlemin Mahkeme kararı ile hukuka aykırılığının tespitinin ardından, işlem nedeniyle uğranılan zararın tazmini amacıyla tam yargı davası açılabileceği kuşkusuzdur.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME : Dosyanın incelenmesinden, masaj salonu olarak faaliyet gösteren dava konusu iş yerinin kapatılması yolunda tesis edilen işlemin iptali talebiyle açılan davada Konya 2. İdare Mahkemesince verilen iptal kararının Danıştay (Kapatılan) Onyedinci Dairesinin 15/02/2016 tarih ve E.2015/7428, K.2016/855 sayılı kararıyla onanarak ve davalı idarenin karar düzeltme talebinin de Danıştay İkinci Dairesinin 18/10/2021 tarih ve E:2021/14144, K:2021/3485 sayılı kararıyla reddedilerek kesinleştiği, ayrıca, uyuşmazlığa konu iş yerinin itfaiye yönünden eksiklikleri bulunduğuna dair büyükşehir belediye başkanlığının 22/06/2012 tarih ve 14333 sayılı işlemi ile anılan iş yeri için tekrar itfaiye raporu alınması gerektiğine ilişkin belediye başkanlığının 08/06/2012 tarih ve 4434 sayılı işleminin iptali istemiyle açılan davada, Konya 2. İdare Mahkemesince verilen iptali kararının da Danıştay (Kapatılan) Onyedinci Dairesinin 30/05/2016 tarih ve E:2015/7838, K:2016/4155 sayılı kararıyla onanarak ve davalı idarenin karar düzeltme talebinin de Danıştay İkinci Dairesinin 01/12/2022 tarih ve E:2021/14150, K:2022/6214 sayılı kararıyla reddedilerek kesinleştiği anlaşılmaktadır. Kesinleşen bu yargı kararları üzerine iş yerinin kapalı olduğu 07/08/2012-17/12/2012 tarihleri arasındaki 4 ay 10 günlük dönemde gerçekleştiği iddia edilen menfi ve müspet zararın tazmini için 70.000,00.-TL davacı tarafından talep edilmiştir. Zarar kavramı, "bir kimsenin mal varlığında iradesi dışında ortaya çıkan azalma" şeklinde ifade edilmektedir. Genel olarak menfi zarar; sözleşmenin kurulmamasından veya geçerli olmamasından; müspet zarar ise, ifa edilmemesinden doğan zararı ifade etmektedir. Başka bir anlatımla, uyulacağı veya yerine getirileceğine inanılan bir sözleşmenin hüküm ifade etmemesi veya yerine getirilmemesi yüzünden güvenin boşa çıkması nedeniyle uğranılan zarar menfi zarar olarak, alacaklının malvarlığının mevcut durumu ile sözleşmenin tam ve gereği gibi yerine getirilmiş olsaydı ulaşacağı durum arasındaki fark ise müspet zarar olarak karşımıza çıkmaktadır. Hukuka aykırılığı yargı kararı ile ortaya konulan idari işlem nedeniyle uğranılan menfi ve müspet zararın kapsamı somut olay bağlamında değerlendirildiğinde; iş yerinin kapalı olduğu dönemde yapılması gereken zorunlu masraflar bir başka ifade ile fiili zararlar menfi zararı, davacının malvarlığının mevcut durumu ile işlem hiç tesis edilmemiş olsaydı ulaşacağı durum arasındaki fark ise müspet zararı oluşturmaktadır.

Bu kapsamda, iş yerinde, kapalı olduğu dönemde de zorunlu olarak yapılması gereken kira, elektrik, su, doğalgaz giderleri menfi zarar; yoksun kalınan kâr ise müspet zarar olarak kabul edilmektedir. Bakılan uyuşmazlıkta, işletmenin kapalı olduğu dönemdeki safi kazancının tespiti amacıyla yaptırılan bilirkişi incelemesi esas alınarak davacının işletmesinin kapalı olduğu dönemde defter kayıtlarına göre herhangi bir safi kazancının olmadığı, dolayısıyla zararının bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verildiği görülmüştür. Davacı tarafından, ticari faaliyette kazancın elde edilmesi için yapılması zorunlu olan kira, elektrik gideri, SGK, vergi gideri gibi harcamaların zarar hesabında dikkate alınmasının talep edildiği görülmekle birlikte, dava konusu işletmenin safi kazancının bulunmaması nedeniyle gelir kaybının bulunmadığı, bu yönüyle müspet zararının bulunmadığı anlaşılmıştır. Ancak, safi kazancı bulunmayan, bir başka ifade ile giderleri gelirlerinden fazla olan bir işletmenin bizatihi hukuka aykırılığı yargı kararı ile ortaya konulan idari işlemler nedeniyle zararının artması halinde işletmenin bu artan zararının giderilmesi gerektiği tabiidir. Bu kapsamda, iş yerinin kapalı olduğu döneme ilişkin olarak menfi zarar kapsamı içerisinde kalan ve zorunlu olarak yapılması gereken masrafların belirlenerek tazmin edilmesi gerekmektedir. Buna göre, dava konusu iş yerinin kapatılmasından önceki dönem, kapalı olduğu dönem ve kapatılmanın bitmesinden sonraki döneme ilişkin bilgilerin detaylı olarak araştırılması, dava konusu iş yerine ilişkin kapalı olduğu dönemde de zorunlu olarak yapılması gereken kira, elektrik, su, doğalgaz harcamalarına ilişkin faturalarının ve vergi kayıtlarının incelenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. Bu itibarla, eksik incelemeye dayalı olarak verilen davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi ısrar kararında hukuki isabet görülmemiştir. KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Davacının temyiz isteminin kabulüne; 2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Konya 1. İdare Mahkemesinin 07/02/2024 tarih ve E:2024/128, K:2024/193 sayılı ısrar kararının BOZULMASINA, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Konya 1. İdare Mahkemesine gönderilmesine,

4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 (onbeş) gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 13/03/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY Konya 1. İdare Mahkemesinin 07/02/2024 tarih ve E:2024/128, K:2024/193 sayılı ısrar kararının usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu ısrar kararının onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.