6. Daire: Tapu Tahsis Belgesi, 2981 Sayılı Kanun Kapsamında Taşınmazın Mülkiyetini Kazandıracak Niteliğe Sahip, Mülkiyetin Korunması, İmar Planlarına Karşı Dava Açma Hakkı

T.C. D A N I Ş T A Y Altıncı Daire Esas No : 2017/2796 Karar No : 2020/6862 Anahtar Kelimeler : -Tapu Tahsis Belgesi, -2981 Sayılı Kanun Kapsamında Taşınmazın Mülkiyetini Kazandıracak Niteliğe Sahip, -Mülkiyetin Korunması, -İmar Planlarına Karşı Dava Açma Hakkı Özeti : Tapu tahsis belgesinin imar ve gecekondu mevzuatı çerçevesinde 2981 sayılı Kanun’a göre belirlenen çerçevede ilgili kişilere tanınan ve şahsi hak içeren bir belge niteliğinde bulunduğu, Kanunun aradığı şartların gerçekleşmesi durumunda, ilgilisine o taşınmazın mülkiyetini kazandıracak niteliğe sahip olduğu, imar planı değişikliğinde tapu tahsis belgesine sahip bir kimsenin mülkiyet hakkının sağladığı güvencenin kapsamında kaldığı, tapu tahsis belgesine sahip davacının imar planlarına karşı dava açmada güncel, meşru ve kişisel bir menfaatinin var olduğu hakkında. Temyiz Eden (Davacı) : … Karşı Taraf (Davalılar) : 1- İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Vekili : Av. … 2- Ataşehir Belediye Başkanlığı Vekili : Av. … İstemin Konusu : İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 4. İdari Dava Dairesinin 03/05/2017 tarih ve E:2017/393, K:2017/356 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. Yargılama Süreci : Dava Konusu İstem: İstanbul ili, … ilçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada, … sayılı parselin (… Sokak, No: … adresinde) dere koruma kuşağından çıkarılması ve plan değişikliği yapılması istemiyle İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığına yapılan başvurunun reddine ilişkin 29/06/2016 tarih ve 125191 sayılı işlem ile Ataşehir Belediye Başkanlığına yapılan başvurunun reddine ilişkin 03/06/2016 tarih ve 2996 sayılı işlemin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti : İstanbul 11. İdare Mahkemesince verilen 02/01/2017 tarih ve E:2016/1421, K:2017/6 kararda; uyuşmazlığa konu parselde gecekondu sahibi olan davacının babası adına tapu tahsis belgesi düzenlendiği, tapu tahsis belgesi sahibinin ölümü üzerine veraset yoluyla davacıya geçtiği, dava konusu imar planı değişikliği yapılması talebine ilişkin başvuru tarihi itibariyle ve mevcut durumda bahse konu taşınmaz için davacı adına düzenlenmiş bir tapu senedi bulunmadığı, bakılmakta olan davanın ise davacının dere koruma kuşağında kalan taşınmazının dere koruma kuşağından çıkarılması ve imar planı değişikliği yapılması istemiyle yaptığı başvurusunun davalı idarelerce reddedilmesine ilişkin işlemlerin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı, olayda davacının, henüz tapuya dönüşmemiş tapu tahsis belgesi ile tasarruf edilen gecekondudan hareketle nazım imar planı ile uygulama imar planında kendi tasarruf ettiği taşınmazda değişiklik istediği anlaşıldığından, bu talebin reddine ilişkin dava konusu işlemlerin, davacının meşru bir menfaatini ihlal etmemesi nedeniyle dava açma ehliyeti bulunmadığı kanaatine varılarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi Kararının Özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir. Temyiz Edenin İddiaları : Temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir. Davalıların Savunması : İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından; Savunma verilmemiştir. Ataşehir Belediye Başkanlığı tarafından; temyiz istemin reddi gerektiği savunulmuştur. Danıştay Tetkik Hakimi Kazım Bal'ın Düşüncesi: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İnceleme ve Gerekçe: Maddi Olay : İstanbul ili, … ilçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada, … sayılı parselin (… Sokak, No: … adresinde) dere koruma kuşağından çıkarılması ve imar planı değişikliği yapılması istemiyle İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığına yapılan başvurunun reddine ilişkin 29/06/2016 tarih ve 125191 sayılı işlem ile Ataşehir Belediye Başkanlığına yapılan başvurunun reddine ilişkin 03/06/2016 tarih ve 2996 sayılı işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İlgili Mevzuat: Anayasanın ''Mülkiyet hakkı'' başlıklı 35. maddesinde; ''Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.'' hükmüne yer verilmiştir. 2981 sayılı Kanunun "Tapu verme" başlıklı 10. maddesinde; bu Kanun hükümlerine göre hazine, belediye, il özel idaresine ait veya Vakıflar Genel Müdürlüğünün idare ettiği arsa veya araziler üzerinde, gecekondu sahiplerince yapılmış yapıların, 12’nci madde hükümlerine göre tespit ettirildikten sonra, kayıt maliki kamu kuruluşunca bu yer hak sahibine tahsis edileceği ve bu tahsisin yapıldığı tapu sicilinin beyanlar hanesinde gösterilerek ilgilisine "Tapu Tahsis Belgesi" verileceği, tapu tahsis belgesinin, ıslah imar planı veya kadastro planları yapıldıktan sonra hak sahiplerine verilecek tapuya esas teşkil edeceği, ancak islah imar planı veya kadastro planları ile belirlenen alanlarda tapu tahsis belgesi yerine hak sahiplerine doğrudan tapularının verilebileceği hükmü yer almıştır. Yine aynı Kanunun "Tapu tahsis belgesi verilen gecekondular" başlıklı 13. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde; Hazine, belediye, il özel idarelerine ait veya Vakıflar Genel Müdürlüğünün idaresinde olan veya bu Kanun uyarınca mülkiyetlerine geçen arsa veya araziler üzerinde ıslah imar planları ile meydana getirilen imar parselleri içinde hak sahiplerine, yapılarının işgal ettiği arazi de dikkate alınarak ıslah imar planında getirilen ölçülere uygun şekilde arsa veya hisse tahsis edileceği, gecekondusu muhafaza edilemeyen hak sahiplerine aynı bölgede veya diğer gecekondu ıslah veya önleme bölgesinden başka bir arsa veya hisse verileceği; aynı maddenin 2. fıkrasında da, bulundukları yerde korunamayan gecekondu sahiplerinden hak sahibi sıfatı taşıyanlara, bir gecekondu önleme veya ıslah bölgesinde veya yakın bölgelerde yapılmış ıslah imar planı içinde meydana gelen boş imar parsellerinin müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esasına göre verileceği hükme bağlanmış, aynı Kanunun 14. maddesinde ise; bu kanun

hükümlerinden yararlanamayacak olan yapılar ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinde iptal davası; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı oldukları ileri sürülen idari işlemlerin iptalleri amacıyla menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan dava olarak tanımlanmıştır. Hukuki Değerlendirme: 2577 sayılı Kanunun 2. maddesine göre iptal davalarında davacı olabilmek için "menfaat ihlali" yeterli görülmüş ve davacı ile dava konusu işlem arasında meşru, kişisel ve güncel bir ilişkinin varlığı aranmıştır. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliğine göre belirlenmektedir. Çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunmasına yönelik olarak, imar planları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda sübjektif ehliyet koşulu daha geniş yorumlanmaktadır. İmar planlarının iptali istemiyle, gerek tasarrufları altında bulunan taşınmazla ilgili hak sahiplerinin, gerek belde sakini sıfatıyla menfaatleri ihlal edilenlerin dava açma hakkının bulunduğu kabul edilmektedir. T.C Anayasasının 35. maddesi; "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz." hükmünü amirdir. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin Ek 1 No.lu Protokol'ün "Mülkiyetin korunması" kenar başlıklı 1. maddesinde ise; "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." düzenlemesine yer verilmiştir. Anayasa'nın 35. maddesinde yer verilen mülkiyet hakkı kapsamının, Türk Medeni Kanununda yer alan mülkiyet kavramıyla sınırlı olmadığı Anayasa Mahkemesi kararlarında da açıklanmıştır. Anayasa Mahkemesi kararlarında, "Anayasa'nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkı, mevcut mal, mülk ve varlıkları koruyan bir güvencedir. Bir kişinin halihazırda sahibi olmadığı bir mülkün mülkiyetini kazanma hakkı, -kişinin

bu konudaki menfaati ne kadar güçlü olursa olsun- Anayasa'yla korunan mülkiyet kavramı içinde değildir. Bu bağlamda belirtmek gerekir ki Anayasa'nın 35. maddesi soyut bir temele dayalı olarak mülkiyete erişmeyi ve mülkiyeti edinmeyi değil mülkiyet hakkını güvence altına almaktadır. Bu hususun istisnası olarak belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağı elde etmeye yönelik meşru bir beklenti Anayasa'da yer alan mülkiyet hakkı güvencesinden yararlanabilir." şeklinde mülkiyet hakkının sağladığı güvencenin kapsamı açıklanmıştır. (Özel İstanbul Arel Eğitim Kurumları A.Ş. Başvurusu, B.No:2016/359, T.29/5/2019 para. 36- 38; Kemal Yeler ve Ali Arslan Çelebi Başvurusu, para. 36, 37; Mustafa Ateşoğlu ve Diğerleri Başvurusu, para. 52-54) Benzeri biçimde Avrupa İnsan Hakları Mahkemesince de mülkiyet kavramının kapsam itibarıyla iç hukuktaki tanımlamalarından bağımsız kendine özgü bir anlamı olduğu kabul edilmiş, bazı hak ve çıkarların ve bunların elde edilebileceği yönünde meşru beklentinin mülk kapsamında değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir. Örneğin; Ümraniye'de bulunan taşınmaz için tapu tahsis belgesine sahip başvurana ilişkin olarak Öneryıldız/Türkiye başvurusunda, "AİHM 1 No.’lu Protokol’ün 1. maddesi’nin ilk kısmındaki “mülkiyet” kavramının, maddi mülkiyet ile sınırlı olmayan ve iç hukuktaki resmi sınıflandırmadan bağımsız, kendine has bir anlamı olduğunu yineler: incelenmesi gereken husus, bir bütün olarak ele alındığında dava şartlarının, başvurana, bu hükümle güvence altına alınmış ciddi bir çıkar sağlayıp sağlamadığıdır. Buna göre, maddi mülkiyetin yanı sıra, kıymet teşkil eden bazı hak ve çıkarlar da bu hüküm uyarınca “mülkiyet hakkına” girebilir ve dolayısıyla “mülk” olarak görülebilir. “Mülk” kavramı “mevcut mülkler” ile sınırlı değildir; kıymetleri, başvuranın üzerinde mülkiyet hakkını fiilen kullanabilmeye yönelik makul ve “yasal bir beklentiye” sahip olduğunu iddia edebileceği arazileri de kapsar. AİHM huzurunda, başvuranın, meskenini Türk şehir planlama yönetmeliklerine aykırı olarak inşa ettiği ve ilgili teknik standartlara uymadığı, ya da işgal ettiği arazinin Hazine’ye ait olduğu tartışılmamaktadır. Ancak taraflar, başvuranın, 1 No.’lu Protokol’ün 1. maddesi uyarınca “mülkiyet” sahibi olup olmadığı konusunda anlaşmazlığa düşmüştür. İlk olarak, meskenin üzerinde inşa edildiği ve 28 Nisan 1993’e kadar bu şekilde işgal edilen araziye ilişkin olarak, başvuran, ilgili işlemleri başlatarak arazinin tapusunu almasının önünde hiçbir zaman bir engel bulunmadığını belirtmiştir. Ancak AİHM’nin bu spekülatif savı kabul etmesi mümkün değildir. Aslında, tarafların hiçbir ayrıntılı bilgi sunmadığı göz önüne alındığında, AİHM’nin, Kazım Karabekir bölgesinin, Hekimbaşı bölgesinin

aksine gecekondu-rehabilitasyon planına dahil olup olmadığını; başvuranın sözkonusu tarihte işgal etmiş olduğu kamu arazisinin tapusunu alabilmek için şehir planlaması yönetmeliği uyarınca gerekli resmi şartları yerine getirip getirmediğini belirlemesi mümkün olmamıştır. Her halükarda, başvuran hiçbir zaman bu yönde idari bir adım atmadığını kabul etmiştir. Bu şartlar altında AİHM, başvuranın bir gün sözkonusu araziyi devralma beklentisinin mahkemelerde kabul edilebilecek temellere sahip olduğunu, dolayısıyla AİHM’nin içtihatları uyarınca bağımsız bir “mülk” oluşturduğunu kabul edemez. Bu anlatılanlara rağmen, başvuranın meskenine ilişkin olarak farklı hususlar sözkonusudur. Bu bağlamda, AİHM’nin, yukarıda belirtilen ve başvuranın davranışlarının Devlet makamları tarafından hoş görüldüğü sonucuna varmasını sağlayan nedenler 1 No.’lu Protokol’ün 1. Maddesi bağlamında geçerlidir ve başvuran ile akrabalarının, meskenleri ve taşınabilir mallarında bir mülkiyet çıkarına sahip olduğunun yetkili makamlar tarafından de facto olarak kabul edildiği yargısını desteklemektedir. Bu hususta, AİHM, ilgili makamların neredeyse beş yıldır haberdar oldukları usulsüzlükler (bkz. yukarıdaki 122. paragraf) nedeniyle başvuran ve akrabalarının bu şekilde eleştirilmesini kabul edemez. Elbette AİHM şehir ve ilçe planlanması politikalarının ve bunlar sonucunda oluşturulan önlemlerin seçimi ile uygulanmasında birçok yerel etkeni kapsayan bir takdir hakkı bulunduğunu kabul etmektedir. Ancak sözkonusu davadakine benzer bir sorunla karşılaşıldığında, bu takdir hakkının yetkilileri zamanında, uygun ve hepsinden de önemlisi tutarlı bir şekilde harekete geçme görevlerinden muaf tutması beklenemez. Sözkonusu davada böyle olmamıştır, zira kaçak yapıları engellemeye yönelik yasaların uygulanmasında Türk toplumunda yaratılan belirsizliğin, başvuranın meskenine ilişkin durumun bir gece içerisinde değişebileceğini sanmasına neden olması elbette mümkün değildir. AİHM, başvuranın meskenine yönelik mülkiyet çıkarının, 1. No.’lu Protokol’ün 1. Maddesinin ilk cümlesinin anlamı çerçevesinde önemli bir çıkar ve dolayısıyla bir “mülk” oluşturmaya yetecek doğaya sahip olduğu ve yeterli derecede tanındığı kanısındadır." (Öneryıldız/Türkiye Başvurusu, B.No: 48939/99, T.30.11.2004, para.124-129) değerlendirmelerinde bulunularak mülkiyet hakkının, fiilen kullanılmaya yönelik makul ve yasal bir beklentiye sahip olunduğu iddia edilen taşınmazları da kapsayacağı kabul edilmiştir. Mahkemece, kamu malı niteliğindeki araziler üzerinde ruhsatsız olarak inşa edilen yapıların kullanılmasından kaynaklanan ekonomik menfaatin, idare tarafından yapıyla ilgili yasal duruma getirmeye yönelik hiçbir işlem yapılmaması ve bu duruma uzun bir dönem sessiz kalınması,

hatta yapı ile ilgili vergi tahsil edilmesi, kamusal hizmetlerden yararlandırılması suretiyle bu alanlarda sosyal bir yaşamın oluşmasına izin verilmesi nedeniyle, Anayasa'nın 35. maddesi çerçevesinde bir mal varlığı değeri dolayısıyla bir mülk oluşturduğu kabul edilmiştir. Tapu tahsis belgesi, imar ve gecekondu mevzuatı çerçevesinde; hazine, belediye, Vakıflar Genel Müdürlüğü ve il özel idarelerinin müstakilen sahip oldukları taşınmazlar üzerinde 2981 sayılı Kanun'a göre belirlenen çerçevede ilgili kişilere tanınan ve şahsi hak içeren bir belge olup Kanunun aradığı şartların gerçekleşmesi durumunda, ilgilisine o taşınmazın mülkiyetini kazandıracak niteliğe sahiptir. Yukarıda aktarılan genel ilkeler çerçevesinde ve uyuşmazlık konusunun taşınmazın kullanım kararına ilişkin imar planı değişikliği olduğu dikkate alındığında tapu tahsis belgesine sahip bir kimsenin, bu belgenin ait olduğu alana yönelik mülkiyet çıkarının, Anayasa'nın 35. maddesi hükmü ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 1. No.’lu Protokol’ün 1. maddesinin ilk cümlesinin anlamı çerçevesinde önemli bir çıkar ve dolayısıyla bir mülk oluşturmaya yetecek niteliğe sahip olduğu dolayısıyla mülkiyet hakkının sağladığı güvencenin kapsamında kaldığı sonucuna ulaşılmaktadır. Bu durumda, davacının babası adına tapu tahsis belgesi düzenlendiği, tapu tahsis belgesi sahibinin ölümü üzerine veraset yoluyla davacıya geçtiğinden davacının bakılmakta olan davayı açmakta; güncel, meşru ve kişisel bir menfaatinin var olduğu sonucuna ulaşıldığından davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesinde isabet görülmemiştir. Karar Sonucu: Açıklanan nedenlerle; 1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne, 2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle ehliyet yönünden reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 4. İdari Dava Dairesinin 03/05/2017 tarih ve E:2017/393, K:2017/356 sayılı kararının bozulmasına, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 07/07/2020 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.