5. Daire: Tavsiyeler Listesi, Kesin ve Yürütülmesi Zorunlu İşlem

T.C. D A N I Ş T A Y BEŞİNCİ DAİRE Esas No : 2016/18981 Karar No : 2021/1636 Anahtar Kelimeler : -Tavsiyeler Listesi, -Kesin ve Yürütülmesi Zorunlu İşlem Özeti : Hakim ve savcıların denetimine ilişkin faaliyetlerin bir parçası olan tavsiyeler listesinin, işleyişteki aksaklıkları tespit eden ve çözüm yollarını gösteren öneri mahiyetinde bir belge olduğu, davacının hukukunu tek başına etkileyen, tek başına hukuki sonuçlar doğuran, tamamlanmış, kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem niteliğinde olmadığı hakkında. TEMYİZ EDEN (DAVALI) : Hakimler ve Savcılar Kurulu VEKİLİ : Av. … KARŞI TARAF (DAVACI) : … İSTEMİN KONUSU : Eskişehir 2. İdare Mahkemesinin 26/06/2014 tarih ve E:2013/43, K:2014/578 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava Konusu İstem: Davacının Balıkesir Adliyesinde Cumhuriyet savcısı olarak görev yaptığı döneme ilişkin olarak, 2012 yılı Balıkesir Mahkemeleri ve Cumhuriyet Başsavcılığının Denetimi neticesinde hakkında 67 puan ile “Gelişme gerekli” şeklinde düzenlenen 31/08/2012 tarihli performans değerlendirme ve geliştirme formu ve sonuç raporu ile rapora dayanak yapılan 31/08/2012 tarihli tavsiyeler listesinin iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti: Eskişehir 2. İdare Mahkemesinin 26/06/2014 tarih ve E:2013/43, K:2014/578 sayılı kararında; davacının daha önceki dönemlerde bütün hal kağıtlarının iyi olduğu, denetim döneminde davacı hakkında açılan soruşturmanın Hakimler Savcılar Yüksek Kurulu İkinci Dairesinin 14/03/2013 tarih ve 2012/376 sayılı işlemi ile davacının eyleminin muahezeyi gerektirir nitelik ve ağırlıkta olmadığından işlemden kaldırılmasına karar verildiği, tavsiyeler

listesinde bazı dosyalarda yapılan işlemlerin davacı tarafından yapılmadığı halde eleştiri konusu yapıldığı, davacıya yapılan toplam 228 eleştiriden 47 adedinin itiraz sonucu tavsiyeler listesinden çıkarıldığı, bu hususların davacı için performans değerlendirme ve geliştirme formunda takdir edilen notlara doğrudan etki edecek mahiyette olduğu, bu nedenle dava konusu 31/08/2012 tarihli performans değerlendirme ve geliştirme formu ve sonuç raporu ile dayanak tavsiyeler listesinde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu performans değerlendirme ve geliştirme formu dayanak belgesinde belirtilen hususların her birinin önemli aksaklıklara ilişkin olduğu, davacı hakkında '67' puanla 'gelişme gerekli' olarak not verilmesini gerektirecek mahiyet ve ağırlıkta yeterli eleştiri yapıldığı, davacının dayanak belgesine yaptığı itirazlar sonucu her türlü talebinin somut olarak karşılandığı, davacıya ait olmayıp eleştiri konusu yapılan hususların tavsiyeler listesinden çıkarıldığı ve çıkarılan olumsuz dosyaların performans değerlendirme ve geliştirme formunun sonucuna etki etmediği, bu nedenle dava konusu işlemin ve düzenlenen dayanak belgesinin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, davalı idarenin temyiz sebeplerinin hukuka aykırı olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmaktadır. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ MERVE ERTÜRK KARA'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kısmen kabulü ile İdare Mahkemesi kararının tavsiyeler listesinin iptali istemine yönelik dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmının bozulması, temyiz isteminin kısmen reddi ile 2012 yılı performans geliştirme ve değerlendirme formunun 67 (gelişme gerekli) olarak düzenlenmesine ilişkin işlemin iptali istemine yönelik dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Beşinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE: 31/08/2012 Tarihli Performans Değerlendirme ve Geliştirme Formu ve Sonuç Raporunun İptaline Karar Veren İdare Mahkemesi Kararının Temyiz İstemi Yönünden; HUKUKİ DEĞERLENDİRME: İdare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. 31/08/2012 Tarihli Performans Değerlendirme Ve Geliştirme Formuna Dayanak Yapılan 31/08/2012 Tarihli Davacının Baktığı İşlere İlişkin Tavsiyeler Listesinin İptaline Karar Veren İdare Mahkemesi Kararının Temyiz İstemi Yönünden; İLGİLİ MEVZUAT: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, "İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar", iptal davaları olarak tanımlanmıştır. Aynı Kanun'un 14. maddesinin 1.fıkrasının (d) bendinde, dava dilekçelerinin "idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı" yönünden incelemeye tabi tutulacağı belirtilmiş; aynı Kanun'un 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, işlemin belirtilen niteliklerde olmaması halinde davanın reddine karar verileceği hüküm altına alınmıştır. 09/04/2011 tarih ve 27900 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin "Tavsiyeler listesi" başlıklı 32'nci maddesinin birinci fıkrasında, denetimlerde tespit edilen aksaklıklara ilişkin tavsiyeler listesi düzenleneceği; ikinci fıkrasında, hatalı işlem belirtildikten sonra mevzuattaki yeri ve gerekçesi ile birlikte çözüm yolunun gösterileceği; üçüncü fıkrasında, yargı yetkisi ve yargısal takdir hakkına ilişkin hususlar, kanun yararına bozma yoluna başvurulması istenilen işler ile mevzuat ve içtihatlara göre tereddütlü bulunan konulara tavsiyeler listesinde yer verilmeyeceği; dördüncü fıkrasında; her tavsiyede ilgili dosya ve evrak numarasının gösterileceği, dosya ve evrak fazla sayıda ise duruma göre makul miktarda numaranın yazılmasıyla yetinilebileceği; beşinci fıkrasında, evvelki denetim tavsiyelerini tebellüğ etmiş veya burada sonradan göreve başlamış bulunan ilgililerden,

makul ve mücbir sebep olmaksızın tavsiyeleri yerine getirmemiş olanlar hakkında soruşturmaya geçilmesi için gereğine tevessül edilebileceği; altıncı fıkrasında, denetim sırasında düzenlenecek tavsiyeler listesindeki gerekli görülen hususlar hakkında, denetim süresi ve imkânların elverdiği ölçüde mahallinde bulunan ilgili hâkim ve savcıların görüşlerine başvurulacağı; yedinci fıkrasında, 45. maddeye göre gerekli işleme tabi tutulan tavsiyeler listesinin, Başkanlık tarafından ilgililere tebliğ edilmek üzere mahalline gönderileceği, ilgisine göre, mahal Cumhuriyet başsavcılığı, adlî yargı adalet komisyonu başkanlığı ya da bölge idare mahkemesi başkanlığının, tavsiyeler listesini denetim dönemi içerisinde o yerde çalışıp ayrılanlar da dâhil tüm ilgililere tebliğ edeceği; sekizinci fıkrasında, tavsiyelerin tebliğinden itibaren ilgililer onbeş gün içerisinde gerekçelerini de göstermek suretiyle tavsiyelere Başkanlık nezdinde itiraz edebilleceği, bu sürenin tavsiyeler listesinin mahalline gönderildiği tarihten itibaren her hâlde altı ay geçmekle sona ereceği, başkanlıkça itirazın haklı olduğu sonucuna ulaşılırsa, tavsiyenin, listeden çıkarılacağı veya değiştirilebileceği; dokuzuncu fıkrasında, itiraz üzerine değişenler de dâhil olmak üzere tavsiyeler ile performans değerlendirme ve geliştirme formunun uyumlu olmasının gözetildiği; onuncu fıkrasında, tavsiyeler listesinin, denetime katılan müfettişler tarafından imzalanacağı ve fizikî ortamda hazırlanması halinde iki nüsha düzenleneceği hususlarına yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: 2577 sayılı Kanunun yukarıda aktarılan 2. ve 14. maddesindeki mevzuat hükümleri uyarınca, iptal davasına kesin ve yürütülmesi zorunlu işlemlerin konu edilebileceği açıktır. Davacının 2012 yılı performans değerlendirme ve geliştirme formuna dayanak alınan tavsiyeler listesinin "kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem" niteliğinde olup olmadığının tespit edilebilmesi için "icrai işlem", "kesin ve nihai işlem" kavramlarının çerçevesinin ortaya konulması gerekmektedir. Zira "kesin ve yürütülmesi gereken" tanımlaması, icrailik ve kesinlik kavramlarını bir arada içermektedir. İcrai işlem, kamu kudretinin üçüncü kişi üzerinde ayrıca başka işlemin varlığına gerek olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlem olarak tanımlanmaktadır. İcrailik kavramından farklı bir anlam taşıyan kesinlik ise, işlemin uygulanmaya hazır, tamamlanmış bir işlem olduğunu ifade etmektedir. Dolayısıyla bir işlemin idari davaya konu olabilmesi için tek başına hukuksal sonuç doğuran bir işlem niteliğinde bulunması, bir diğer ifadeyle hukuk düzeninde tek başına değişiklik meydana getirmesi zorunludur.

Bu nedenle, idari davaya konu olması bakımından idari işlemde aranılan özellikleri taşımayan, hazırlık niteliğindeki çalışmaların, idarenin iç yapısı ve işleyişiyle ilgili işlemlerin, tavsiye, mütalaa, teklif, düşünce gibi bilgi verici veya hazırlığa esas işlemlerin ve üçüncü kişilerin hukukunu henüz etkilemeyen işlemlerin dava konusu edilmesi halinde esası incelenmeksizin davanın reddine karar verilecektir. Yukarıda aktarıldığı üzere, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Teftiş Kurulu Yönetmeliğinin 32. maddesinde; tavsiyeler listesi müfettişler tarafından denetimlerde tespit edilen aksaklıklara ilişkin olarak düzenlenen ve hatalı yargısal işlemler ile bu işlemlere ilişkin mevzuattaki yeri ve gerekçesi ile birlikte çözüm yollarının gösterildiği bir belge olarak düzenlenmiştir. Bu bağlamda, hakim ve savcıların denetim faaliyetinin bir parçası olan tavsiyeler listesinin, işleyişteki aksaklıkları tespit eden ve çözüm yollarını gösteren öneri mahiyetinde bir belge olduğu, davacının hukukunu tek başına etkileyen, tek başına hukuki sonuçlar doğuran, tamamlanmış, kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem niteliğinde olmadığı açıktır. Bu durumda, dava konusu edilen tavsiyeler listesinin kesin ve yürütülebilir bir işlem niteliğinde olmadığı anlaşıldığından, davanın bu yönden incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, uyuşmazlığın esası incelenerek dava konusu performans değerlendirme ve geliştirme formunun dayanağı tavsiyeler listesinin de iptaline karar veren İdare Mahkemesi kararında hukuka uyarlık görülmemiştir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1.- Davalı idarenin 31/08/2012 tarihli performans değerlendirme ve geliştirme formu ve sonuç raporuna yönelik temyiz isteminin reddine; dava konusu işleme dayanak alınan tavsiyeler listesine yönelik temyiz isteminin kabulüne, 2.- Yukarıda özetlenen gerekçeyle Eskişehir 2. İdare Mahkemesinin 26/06/2014 tarih ve E:2013/43, K:2014/578 sayılı kararının 31/08/2012 tarihli performans değerlendirme ve geliştirme formu ve sonuç raporunun iptaline ilişkin kısmının ONANMASINA, rapora dayanak yapılan 31/08/2012 tarihli davacının baktığı işlere ilişkin tavsiyeler listesinin iptaline ilişkin kısmının BOZULMASINA, 3.- Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, 31/05/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.