13. Daire: İdari Yaptırımlar, İdari Tedbirler, Mühürleme İşlemi, Denetimi Gerçekleştiren Personel, Mühürleme Yetkisi

T.C. D A N I Ş T A Y ONÜÇÜNCÜ DAİRE Esas No : 2016/1433 Karar No : 2021/4149 Anahtar Kelimeler : -İdari Yaptırımlar, -İdari Tedbirler, -Mühürleme İşlemi, -Denetimi Gerçekleştiren Personel, -Mühürleme Yetkisi Özeti : İdari yaptırımların idari cezalar dışında kalan kısmı olarak da tanımlanan idari tedbirlerin, kamu hizmetlerinin ve diğer idari faaliyetlerin aksamasını önlemek ve düzgün işlemesini sağlamak, ayrıca kamu düzeninin bozulmasını engellemek amacıyla öngörülen idari yaptırımları ifade ettiği; 5015 sayılı Kanun kapsamında petrol istasyonlarında gerçekleştirilen mühürleme işleminin, 5607 sayılı Kanun ve diğer kanunlar kapsamındaki mevzuata aykırı fiillerin önlenmesi veya sona erdirilmesi amacını taşıyan bir idari tedbir niteliğinde olduğu; kaçakçılık fiilinin önlenmesi amacını taşıyan idari tedbir niteliğindeki mühürleme işleminin denetimi gerçekleştiren personel tarafından uygulanabileceğinde kuşku bulunmadığı; başka bir anlatımla, 5607 sayılı Kanun kapsamında kalan fiillerin işlendiğinin diğer kamu kurum ve kuruluşlarının personeli tarafından denetim esnasında tespit etmesi hâlinde, mühürleme işleminin, Kanunla denetim personeline

verilen yetki gereğince bu işlemi uygulamakla görevli olan söz konusu personel tarafından doğrudan doğruya tesis edilebileceği hakkında. TEMYİZ EDEN (DAVALI) : Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu VEKİLİ : Av. … KARŞI TARAF (DAVACI) : … Turizm Nakliye Otomotiv Gıda Dayanıklı Tüketim Maddeleri Kuyumculuk İthalat İhracat ve Ticaret Ltd. Şti. VEKİLİ : Av. … İSTEMİN KONUSU : Ankara 7. İdare Mahkemesi'nin 18/11/2015 tarih ve E:2015/363, K:2015/1688 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : "Hatay ili, Antakya ilçesi, İskenderun Yolu Üzeri, … Km" mevkiinde faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda yapılan denetimde, istasyon sınırları içerisinde bulunan davacı şirkete ait … plakalı tankerde ulusal marker seviyesi geçersiz akaryakıt bulunduğunun tespit edildiğinden bahisle, istasyonun mühürlenmesine ilişkin 31/12/2014 tarih ve 78204 sayılı işlemin iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi Kararının Özeti: Ankara 7. İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; ilgili mevzuat hükümlerine göre, kaçakçılık fiilinin işlendiğinin tespit edilmesi hâlinde lisansa tâbi tüm faaliyetlerin Kurum tarafından geçici olarak durdurulması gerektiği, Kurum'un karar organının Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu olduğu ve petrol piyasa faaliyetleriyle ilgili yetkisi dahilindeki ceza ve yaptırımların uygulanmasının da Kurul'un petrol piyasası ile ilgili görevleri arasında sayıldığı, Denetim Dairesi Başkanlığı'nın idari yaptırım kararı verme yetkisinin bulunmadığı; bu durumda, idari yaptırım uygulanmasına ilişkin olan dava konusu işlemin Kurul kararı ile tesis edilmediği ve temelinde bir Kurul kararı da bulunmadığı anlaşıldığından, dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, akaryakıt istasyonunda yapılan denetimde alınan numunenin marker seviyesinin geçersiz olduğunun laboratuvar analizi ile belirlenmesi sonrasında mühürleme işlemi tatbik edilmesi gerektiğinin dava konusu işlem ile ilgili birime hatırlatıldığı, mühürleme işleminin analiz sonucuna göre aykırılığın tespit edilmesi hâlinde bildirime gerek kalmaksızın doğrudan

tesis edilmesi gerektiği, bu kapsamda Kurul kararı alınmasına gerek olmadığı, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ SAMET ÖZDEMİR'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: ESAS YÖNÜNDEN: MADDİ OLAY: "Hatay ili, Antakya ilçesi, İskenderun Yolu Üzeri, … Km" mevkiinde faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 30/12/2013 tarihinde denetim yapılmış, istasyon sahası içerisinde bulunan davacı şirkete ait … plakalı tankerdeki akaryakıttan alınan numunenin marker seviyesi geçersiz çıkması üzerine tankerde bulunan 1800 litre motorine el konulmuş ve söz konusu akaryakıttan numune alınarak analiz için TÜBİTAK MAM Laboratuvarına gönderilmiştir. Yapılan analiz neticesinde TÜBİTAK MAM Laboratuvarı tarafından düzenlenen 10/01/2014 tarih ve 151/334 sayılı rapor ile … plakalı tankerde bulunan akaryakıttan alınan numunenin marker seviyesinin geçersiz olduğu tespit edilerek rapor sonucu davalı idareye bildirilmiş, bunun üzerine davalı idarenin 31/12/2014 tarih ve 78204 sayılı işlemi ile istasyon sahası içerisinde ulusal marker seviyesi geçersiz akaryakıt ikmal edildiğinin tespit edilmiş olması nedeniyle daha önce başlatılan adli işleme ek olarak analiz raporu sonucuna göre 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin 8. fıkrası uyarınca işlem yapılması gerektiği Hatay İl Emniyet Müdürlüğü'ne bildirilmiş, anılan yazıya istinaden 21/01/2015 tarihinde istasyonun mühürlenmesi üzerine 31/12/2014 tarih ve 78204 sayılı işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır. İLGİLİ MEVZUAT: 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Kurulun petrol piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/B maddesinde, "Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu petrol piyasası ile ilgili olarak aşağıda belirtilen görevleri de yerine getirir: ... c) Petrol piyasa faaliyetleriyle ilgili denetleme, ön araştırma ve soruşturma işlemlerini

yürütmek, yetkisi dahilindeki ceza ve yaptırımları uygulamak ve dava açmak da dahil olmak üzere her türlü adlî ve idarî makama başvuru kararlarını almak ..." kuralı yer almıştır. 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kurum: Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunu, ... Ulusal marker: Akaryakıta rafineri çıkışında veya gümrük girişinde eklenecek katkıyı... ifade eder." şeklinde tanımlanmış; "Bilgilerin toplanması, kayıt düzeni, denetim ve tebligat" başlıklı 14. maddesinin 4. fıkrasında, "Kurum, piyasa faaliyetlerini kendi personeli eliyle veya gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli eliyle denetime tâbi tutar. ... Denetlemede, ön araştırmada ve soruşturmada takip edilecek usul ve esaslar Kurum tarafından, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı'nın görüşü alınarak çıkarılan yönetmelikle düzenlenir." kuralına yer verilmiştir. Aynı Kanun'un "İdari yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan hâlinde ise, "5607 sayılı Kanun'da belirtilen kaçakçılık fiillerinin işlendiği tespit edilen rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tâbi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar Kurum tarafından geçici olarak durdurulur ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez. Kesinleşmiş mahkeme kararına göre lisans sahiplerinin lisansı iptal edilir. Lisans sahibine verilen idari para cezası ödenmeden lisansa konu tesis için lisans verilmez. Kaçakçılık fiilinin sadece ulusal marker seviyesi ile ilgili olması durumunda, geçici durdurma kararı akredite laboratuvar analiz sonucuna göre verilir. Akredite laboratuvar analiz sonucunun bildirilmesine kadar kaçak akaryakıt satışını engelleyecek idari tedbirler Kurum tarafından alınır." kuralı yer almıştır. 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu'nun "Kaçakçılık suçları" başlıklı 3. maddesinin 11. fıkrasında, "Ulusal marker uygulamasına tâbi olup da, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun belirlediği seviyenin altında ulusal marker içeren veya hiç içermeyen akaryakıtı; a) Ticari amaçla üreten, bulunduran veya nakleden, b) Satışa arz eden veya satan, c) Bu özelliğini bilerek ve ticari amaçla satın alan, kişi iki yıldan beş yıla kadar hapis ve yirmi bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır. Ancak, marker içermeyen veya seviyesi geçersiz olan

akaryakıtın kaçak olarak yurda sokulduğunun anlaşılması hâlinde, onuncu fıkra hükmüne istinaden cezaya hükmolunur." kuralına yer verilmiştir. Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in "Denetimlerin yürütülmesi" başlıklı 6. maddesinde, "Kurum, piyasa faaliyetlerini kendi personeli veya gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli eliyle denetime tâbi tutar. 7, 8 ve 9'uncu maddelerde belirtilen yetki ve yükümlülükler ile 10'uncu maddede belirtilen ilkeler, Kurum adına denetim yapmakla yetkilendirilen diğer kamu kurum ve kuruluşları için de geçerlidir."; kuralı, "Denetim yapan kurum personelinin yetkileri" başlıklı 8. maddesinin 1. fırkasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte bulunan hâlinde ise, "Denetim yapmakla görevlendirilen Kurum personeli; a) Denetlemekle görevlendirildiği tesis ve işletmeler ile piyasa faaliyetine konu olan her türlü emtiayı inceleme, bu emtiadan numune alma ve gerektiği takdirde bu tesis ve işletmeleri geçici mühürlemeye veya yetkilendirildiği takdirde faaliyetlerini geçici durdurmaya, ... yetkilidir." kuralları yer almıştır. Aynı Yönetmeliğin "Mühürleme" başlıklı 17. maddesinde, "Akaryakıt veya madeni yağın teknik düzenlemelere uygun olmadığının veya akaryakıtta ulusal markerin gerekli şart ve seviyede bulunmadığının tespit edilmesi halinde, bunların piyasaya arzı geçici olarak mühürleme suretiyle durdurulur... Seyyar kontrol cihazı ile yapılan ölçüm sonucunda ulusal marker seviyesinin geçersiz çıkması hâlinde; akredite laboratuvar sonucuna kadar ulusal marker seviyesi geçersiz çıkan numunenin alındığı tank, pompa gibi yerlerle sınırlı olmak üzere geçici mühürleme yapılır. Alınan numunede ulusal marker seviyesinin geçersiz olduğunun akredite laboratuvar analiz raporu ile tespiti hâlinde; rafineri hariç her türlü tesis mühürlenerek, lisansa tâbi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur ..." kuralına yer verilmiştir. HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Aktarılan kurallardan, marker seviyesi geçersiz veya hiç marker içermeyen akaryakıtı bulundurma ve satışa arz etme fiillerinin kaçakçılık suçu kapsamında olduğu, kaçakçılık fiilinin sadece ulusal marker seviyesi ile ilgili olması durumunda önce ulusal marker seviyesinin geçersiz çıktığı tank ve düzeneklerin mühürleneceği, alınan numunelerin analiz için akredite laboratuvarlara gönderileceği, bu numunelerin analizi sonucunda ulusal marker seviyesinin geçersiz çıkması durumunda, akaryakıt istasyonunun tamamının geçici olarak mühürleneceği, mühürleme işleminin denetim

yapmakla görevli Kurum personeli ile Kurum adına denetim yapmakla yetkilendirilen diğer kamu kurum ve kuruluşlarının personelleri tarafından gerçekleştirebileceği anlaşılmaktadır. Dosyanın incelenmesinden, davacı şirkete ait istasyonda Hatay İl Emniyet Müdürlüğü'ne bağlı kolluk kuvvetleri tarafından EPDK Denetçisi sıfatıyla 30/12/2013 tarihinde denetim yapıldığı, denetim esnasında istasyon sahası içerisinde bulunan davacı şirkete ait … plakalı tankerdeki akaryakıttan alınan numunenin marker seviyesi geçersiz çıkması üzerine tankerde bulunan 1800 litre motorine el konulduğu, akaryakıttan alınan numune üzerinde yapılan analiz neticesinde TÜBİTAK MAM Laboratuvarı tarafından düzenlenen 10/01/2014 tarih ve 151/334 sayılı rapor ile numunenin marker seviyesinin geçersiz olduğunun tespit edildiği, söz konusu raporun 15/01/2014 tarihli yazı ile davalı idareye gönderildiği ve 04/12/2014 tarihinde kayıtlara girdiği, bunun üzerine davalı idarenin 31/12/2014 tarih ve 78204 sayılı işlemi ile istasyon sahası içerisinde ulusal marker seviyesi geçersiz akaryakıt ikmal edildiğinin tespit edilmiş olması nedeniyle daha önce başlatılmış olan adli işleme ek olarak analiz raporu sonucuna göre 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin 8. fıkrası uyarınca işlem yapılması gerektiğinin Hatay İl Emniyet Müdürlüğü'ne bildirildiği, anılan işleme istinaden istasyondaki tüm tank ve pompaların mühürlendiği anlaşılmaktadır. Temyize konu, İdare Mahkemesi kararıyla, dava konusu işlemin Kurul kararı ile tesis edilmediği ve temelinde de bir Kurul kararı bulunmadığı gerekçesiyle yetki unsuru yönünden hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verildiğinden, 5607 sayılı Kanun kapsamında kalan bir fiilin tespiti hâlinde davalı idare adına denetim yapan personel tarafından idari tedbir niteliğinde olan mühürleme işleminin tesis edilebilmesi için Kurul kararı alınmasına ihtiyaç olup olmadığı ve mühürleme işleminin doğrudan tespiti yapan denetim elemanlarınca uygulanıp uygulanamayacağı hususlarının açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. İdari yaptırımlar; yasaların açıkça yetki verdiği ve yasaklamadığı durumlarda, araya yargı kararı girmeden, idarenin doğrudan doğruya, bir işlemi ile ve idare hukukuna özgü usullerle vermiş olduğu cezalar olarak tanımlanmaktadır. İdare, yaptırım türü bir işlemi söz konusu olduğunda genelde kolluk alanında bir faaliyet göstermekte ve buna bağlı olarak kolluk yetkilerini kullanmakta olup söz konusu yetkiler, idarenin kendisinin doğrudan idari yaptırımlar kararlaştırıp uygulamasını öngördüğü gibi, bu olanaklardan yararlanamadığı durumlar ve acele hâllerde ise re'sen icra/doğrudan yerine getirme gücünü de içeren geniş kapsamlı ve etkin bir

bütünü oluşturmaktadır (ÖZAY, İl Han, İdari Yaptırımlar; İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi, 1985, İstanbul, s.35, 122). Anayasa Mahkemesi de idari yaptırımı, "Öğretide de kabul edildiği gibi, idarenin, bir yargı kararına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği bir yetkiye dayanarak İdare Hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya uyguladığı yaptırımlar” şeklinde tanımlamıştır (AYM Kararı, 13/05/2004 tarih ve E:2000/43, K:2004/60 sayılı karar). İdari yaptırımların idari cezalar dışında kalan kısmı olarakta tanımlanan idari tedbirler, kamu hizmetlerinin ve diğer idari faaliyetlerin aksamasını önlemek ve düzgün işlemesini sağlamak, ayrıca kamu düzeninin bozulmasını engellemek amaçlı olarak öngörülen idari yaptırımları ifade etmektedir. İdari tedbirlerin geçici engelleme, idari iznin geri alınması, eşyaya geçici el koyma gibi türleri bulunmakta olup, idari tedbirlerde idari cezalardan farklı olarak ihlale son verme, ihlâli devam ettirmeme, durdurma ve engellenme olarak nitelendirilebilecek önleyici işlevler ön planda yer almaktadır (ULUSOY, Ali. D, İdari Yaptırımlar; On İki Levha Yayıncılık, 2013, İstanbul, s.175). Yapılan açıklamalar doğrultusunda 5015 sayılı Kanun kapsamında petrol istasyonlarında gerçekleştirilen mühürleme işleminin 5607 sayılı Kanun ve diğer kanunlar kapsamındaki mevzuata aykırı fiillerin önlenmesi veya sona erdirilmesi amacını taşıyan bir idari tedbir niteliğinde olduğunda kuşku bulunmamaktadır. Bu kapsamda istasyonda gerçekleştirilen 21/01/2015 tarihli mühürleme işleminin de idari tedbir niteliğinde olduğu açık olup söz konusu işlemin dayanağı olan dava konusu işlemin de bu çerçevede değerlendirilmesi gerekmektedir. 5607 sayılı Kanun'un 3. maddesinde kaçakçılık suçlarını oluşturan fiiller sayılmış, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde ise, söz konusu fiillerinin işlendiği tespit edilen her türlü tesiste lisansa tâbi tüm faaliyetlerin Kurum tarafından geçici olarak durdurulacağı belirtilmiştir. Diğer yandan 5015 sayılı Kanun'un 14. maddesinde, Kurumun piyasa faaliyetlerini kendi personeli eliyle veya gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli eliyle denetime tâbi tutacağı belirtilmiş; Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'te de bu denetimin Kurum personeli ile davalı idare adına denetim yapmakla yetkilendirilen diğer kamu kurum ve kuruluşları personel eliyle yürütüleceği ve söz konusu personellerin gerektiği takdirde tesis ve işletmeleri geçici olarak mühürlemeye veya faaliyetlerini geçici olarak durdurmaya yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.

Uygulamada petrol piyasası faaliyetlerinin denetimi 5015 sayılı Kanun ve ilgili yönetmelik hükümleri gereğince davalı idarenin kendi personeli veya davalı idare ile diğer kurumlar arasında yapılan işbirliği protokolü kapsamında davalı idare denetçisi sıfatıyla diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli tarafından yerine getirilmektedir. Bu denetimler kapsamında 5607 sayılı Kanun'da belirtilen ve kaçakçılık suçunu oluşturan fiillerinin işlendiğinin tespit edilmesi hâlinde lisansa tâbi tüm faaliyetlerin geçici olarak durdurulması gerekmekte olup, Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in ilgili maddeleri gereğince, diğer kamu kurum ve kuruluş personeli denetim esnasında tespit ettikleri aykırılıklar nedeniyle faaliyeti geçici olarak durdurma yetkisine sahip olduğundan, kaçakçılık fiilinin önlenmesi amacını taşıyan ve idari tedbir niteliğinde olan mühürleme işleminin denetimi gerçekleştiren personel tarafından uygulanabileceğinde kuşku bulunmamaktadır. Başka bir anlatımla, 5607 sayılı Kanun kapsamında kalan fiillerin işlendiğinin diğer kamu kurum ve kuruluşlarının personeli tarafından denetim esnasında tespit etmesi hâlinde, önceleyici bir idari tedbir niteliğinde olan mühürleme işlemi, Kanunla denetim personeline verilen yetki gereğince bu işlemi uygulamakla görevli olan söz konusu personel tarafından doğrudan doğruya tesis edilebilecektir. Bu itibarla, 5015 sayılı Kanun uyarınca laboratuvar analiz sonuçlarında marker seviyesinin geçersiz olduğunun tespit edilmesi hâlinde tesisin tamamının mühürlenmesi gerektiği, Hatay İl Emniyet Müdürlüğü kolluk görevlilerince istasyonda gerçekleştirilen ilk denetimde istasyonda bulunan tankerden alınan numunenin marker seviyesinin geçersiz olduğunun daha sonra yapılan laboratuvar analizi ile ortaya konulduğu, 5607 sayılı Kanun'da tanımlanan fiillerin tespiti hâlinde 5015 sayılı Kanun gereğince uygulanması gereken idari tedbir niteliğindeki geçici mühürleme işleminin kolluk görevlileri tarafından doğrudan gerçekleştirilebileceği ve bu kapsamda Kurul kararı alınmasına gerek olmadığı göz önüne alındığında, istasyonda daha önce yapılan denetimde alınan numunenin marker sonucunun geçersiz çıkması nedeniyle 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin 8. fıkrası kapsamında işlem yapılması gerektiğini bildirir dava konusu işlemin Kurul kararı ile tesis edilmediği gerekçesiyle yetki yönünden hukuka aykırı bulunarak iptaline ilişkin Mahkeme kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1. Davalının temyiz isteminin kabulüne; 2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca Ankara 7. İdare Mahkemesi'nin 18/11/2015 tarih ve E:2015/363, K:2015/1688 sayılı kararının BOZULMASINA, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine, 4. 2577 sayılı Kanun'un Geçici 8. maddesi uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 02/12/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.